京津冀一體化爬坡過坎:“飛地模式”成重要抓手

  “京津冀協同發展戰略失靈了么?我不同意這種觀點。京津冀協同發展現階段帶動北方發展的效果還不明顯是階段性因素的反映,而非戰略本身的失靈。”中國社會科學院城市發展與環境研究所副所長、中國區域科學協會會長楊開忠在日前舉行的《京津冀藍皮書:京津冀發展報告(2019)》(以下簡稱“藍皮書”)發布會上說。

  藍皮書顯示,京津冀協同發展雖然處于穩步上升進行時,但目前的整體協同發展水平依然較低。2014年到2017年,京津冀區域內經濟發展水平差距呈現擴大態勢,且區域內城鄉發展差距依然較大;對標五大世界級城市群和國內長三角、珠三角城市群,京津冀城市群的核心城市與所在區域的發展差距過大。

  首都經濟貿易大學特大城市經濟社會發展研究院執行副院長、藍皮書主編葉堂林認為,京津冀協同發展的關鍵在于設計好一套完善的政策體系,通過構建利益共同體,打破“一畝三分地“的思維定式。其中,區域經濟合作開發的典型模式——“飛地模式”成為京津冀協同發展的一個有力抓手。

  京津冀一體化戰略即將在2020年步入第二階段,也是“滾石上山、爬坡過坎、攻堅克難”關鍵階段。楊開忠認為,現階段,天津才是抗衡北京極化效應的核心,未來發揮天津引領京津冀協同發展的中心作用要成為國家戰略,最終促進環渤海地區發展,并帶動國家北方腹地發展。

  產業協作“示范區”

  7月1日,北京發改委發布消息,通州十三五規劃部分內容獲調整。原規劃中通州發展定位為“市行政副中心、國際商務新中心、文化發展創新區、和諧宜居示范區”,現調整為“國際一流和諧宜居之都示范區、新型城鎮化示范區、京津冀區域協同發展示范區”。

  葉堂林告訴21世紀經濟報道記者:“京津冀協同發展目前有兩個最典型的示范區,其中一個就是城市副中心,另一個是雄安新區。此外北京與河北交接的大興機場也將是未來的合作示范區。”

  就在通州定位修改的前一天,《京津冀藍皮書:京津冀發展報告(2019)》在京發布。中國人民大學區域與城市經濟研究所前所長、全國經濟地理研究會會長孫久文在發布會上提出,目前,京津冀城市群已在世界級城市群的道路上快速地向前推進。同時,世界級城市群的各項指標也在不斷進步。

  “世界級城市群”的重要特征是有著分工明確的產業協作體系。如美國的大紐約區都市群,當紐約確立為世界金融中心、跨國公司總部集中地、專業管理服務部門集聚地后,第二大城市波士頓自動尋求產業轉變,將興盛一時的金融業逐步降低到經濟結構的8%,轉而大力發展高科技研發、教育、商業、貿易等產業。

  近年來,隨著區域一體化推進,京津冀區域也逐漸建立了分工明確的產業協作體系。1995年到2016年,北京與天津、北京與河北的區域分工指數在逐漸提高:其中,京津地區的區域分工指數從1995年的0.33上升至2016年的0.84,京冀地區的區域分工指數也從1995年的0.50上升至2016年的1.07。

  此外,藍皮書也顯示,近年來,京津冀三地在科技產出聯系、公共服務資源拓展以及資金流動等方面,融合發展水平均不斷提高。以三地資金流動為例,北京對津冀、天津對京冀、河北對京津的投資差距均趨于縮小。其中,2012-2014年,天津對北京的投資額是對河北的7.48倍,2015-2017年下降到3.34倍;2012-2014年,河北對北京的投資額是對天津的2.34倍,2015-2017年下降到1.27倍。

  不過,值得注意的是,京津冀協同發展雖然處于穩步上升階段,但目前整體協同發展水平依然較低。孫文久指出,目前京津冀差距主要體現在經濟規模和水平。“京津冀在經濟聯系與功能分工上,不僅與國外世界級城市群存在很大差距,而且與國內的長三角城市群相比也存在不小差距。”

  對比來看,2016年京津冀地區GDP為7.5萬億,而長三角地區GDP總額已經達到14.7萬億,幾乎是京津冀地區的兩倍。此外,京津冀發展不平衡的問題依然嚴峻,區域內部差距和城鄉差距依然較大。

  不過,楊開忠認為,在相對意義上,中國經濟南升北降是亞洲和世界地緣經濟變化的一個必然,京津冀協同發展只是這種趨勢中一種合乎規律的平衡力量,不能簡單以北方經濟地位相對是否下降來論京津冀協同發展戰略的成敗。

  “飛地模式”與“天津核心”

  飛地模式是京津冀一體化的有力抓手。什么是飛地模式?舉例來說,5月20日,阿里云、京東方、國家納米技術與工程研究院、天風證券、北方航空實業集團等14家企業代表與京津合作示范區現場簽約,示范區迎來引來首批“鳳凰”。作為京津兩地協商共建的示范區,京津合作示范區的身份頗為“特殊”:地理位置位于天津,但行政區劃隸屬北京。這就是北京的一塊“飛地”。同時,京津合作示范區,又屬于天津未來科技城的一部分。

  “飛地模式”并非一個新概念。深(圳)汕(頭)特別合作區就是“飛地模式”成功應用的典型案例。盡管北京地域面積遠高于深圳,但因為人口和企業集聚效應,也需要拓展新的發展空間。葉堂林告訴21世紀經濟報道記者:“短期來看,‘飛地模式’是解決北京地區經濟增長乏力很重要的良方。”

  葉堂林分析,在減少人口和建設用地的背景下,要實現經濟的大幅度提升,只有兩種方式,其一是技術、生產效率大幅度提升,依靠四大高精尖產業,但產業轉型升級,技術改造需要一定時間,短期內很不現實;在效率不變的情況下,北京可以依托“飛地”,通過建立產業園區的方式,將土地利用、人才利用、產業利用的高效率輸出到天津河北等地,雙方GDP、利潤共享。“‘飛地模式’既能幫助津冀產業發展,又能實現北京的可持續發展。”

  不過,京津冀“飛地模式”發展也處于初級階段,京津合作示范區則是目前“飛地模式”應用的一個樣板。

  一個并不樂觀的現象是,藍皮書顯示,京津冀區域內差異正在呈現擴大趨勢,京冀兩地差距尤為突出。經濟發展水平、創新能力等方面,河北遠遠落后。相比之下,天津的狀況比河北要優越很多。作為全國重要的綜合性工業基地和商貿中心,天津是京津冀地區唯一一個與北京同處相似發展量級的城市。

  事實上,天津替代北京成為北方最大經濟中心早已是國家頂層設計。1982年《天津市城市總體規劃方案》提出把天津建設成為我國北方的經濟中心;1986年國務院批復天津市城市總體規劃方案,規劃確定天津經濟中心的定位;2006年國務院批復《天津市城市總體規劃(2005-2020年》明確天津建設北方經濟中心,與此同時,北京則不再定性為“經濟中心”,只強調政治中心、文化中心。

  葉堂林告訴21世紀經濟報道,“經濟中心在哪并不重要,重點是‘一核雙城’要協同發展起來,天津是未來京津冀協同發展的重要一極。”

  因此,楊開忠認為,發揮天津中心作用上升為國家戰略勢在必行。他建議,十四五期間,要因勢利導,把天津引領京津冀、帶動環渤海地區協同發展的中心作用上升為國家戰略。

  (編輯:張偉賢)

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